El monopolio fiscal del tabaco en la España del siglo XVIII.

Rafael Escobedo Romero

(Universidad de Navarra)

rescrom@unav.es

Tesis doctoral dirigida por el Dr. Rafael Torres Sánchez y defendida en el Departamento de Historia de la Universidad de Navarra el 22 de septiembre de 2004 ante un tribunal compuesto por los Dres. Pere Molas Ribalta, presidente, Agustín González Enciso, José Manuel Rodríguez Gordillo, Juan Zafra Oteyza y Antonio Moreno Almárcegui, recibiendo la calificación de sobresaliente cum laude por unanimidad.

Durante el siglo XVIII, una tercera parte, si no más, de los ingresos reales ordinarios provinieron del monopolio fiscal del tabaco. No sólo fue mucho dinero, dinero en cantidad, sino que fue también dinero en calidad, líquido, bastante seguro, fácilmente manejable por su estructura de recaudación. Estamos por lo tanto ante una organización recaudatoria de probada eficacia y que, además, todavía no tenía la contestación teórica y política de la que sería objeto a partir del siglo siguiente. El monopolio real del tabaco fue, en definitiva y como es bien sabido, uno de los pilares de la Hacienda española del Antiguo Régimen. En un siglo crucial en el proceso de construcción del Estado moderno como fue el XVIII, el monopolio del tabaco jugó un papel decisivo en tanto que le proporcionó una a éste una sólida base financiera. Todo esto es ya bien conocido, pero ¿fue esta la única aportación de la Renta del Tabaco al proceso de construcción del Estado? Responder a esta pregunta exige comprender en profundidad la naturaleza y el funcionamiento de la institución, analizar las relaciones entre los distintos agentes económicos, sociales y políticos implicados y detectar los momentos históricos en los que se produjeron las transformaciones verdaderamente operativas en el proceso general de construcción del Estado. Para todo ello, se llevó a cabo un análisis en dos planos distintos, uno a largo plazo, de la realidad institucional de la Renta, estableciendo como límites cronológicos 1636, la fecha fundacional de la misma, y 1808, el final convencional de la edad moderna en España; y el otro centrado en el período 1701-1740, en el que detectamos las grandes transformaciones en el seno de la Renta.

Esa realidad institucional de la Renta del Tabaco permaneció en cierto modo invariable desde su fundación, en tanto en cuanto no varió su fin primordial –dinero para el rey- y las dos tareas básicas que fueron el medio para conseguir ese dinero: explotar la totalidad del sector económico del tabaco en el interior del territorio del estanco y proteger al monopolio policialmente, persiguiendo a los que traficasen al margen de él. La explotación del sector económico del tabaco consistió en primer lugar en organizar la importación de tabacos de las Indias españolas, así como de los asientos contratados para el abastecimiento de tabacos extranjeros. En segundo lugar, en elaborar industrialmente la materia prima en la fábrica de Sevilla –cuestión que se dejó deliberadamente de lado, por constituir un objeto de investigación de similar magnitud al presente, y al que dedican sus esfuerzos otros historiadores-, y, por último, distribuir los géneros tabaqueros por medios terrestres y marítimos a las factorías y almacenes repartidos por la península, y de éstos a las administraciones de provincia, de partido y, finalmente, a las tercenas, estancos y estanquillos, en los que el tabaco se vendía al público y a partir de los cuales se iniciaba el flujo contrario de ingresos monetarios, que debían ser igualmente gestionados para el mejor servicio del rey.

Más importante si cabe que la explotación misma del estanco fue el hacer valer de forma efectiva el monopolio real. El contrabando era el enemigo natural e irreconciliable de la Renta. El contrabando de tabaco, como variante específica del fenómeno del contrabando en general, adquirió un carácter endémico en la sociedad española, hasta el punto de que podría considerarse como el más duradero problema de orden público de la época precontemporánea. Los resguardos fueron evolucionando en su organización y disciplina, progresaron en su táctica policial, estabilizaron sus difíciles relaciones con otras policías fiscales, especialmente con la de Aduanas, y desarrollaron las necesarias pericias para enfrentarse a los privilegios tras lo que se refugiaban contrabandistas de fuero eclesiástico, militar o del comercio extranjero.

Quedó pues de este modo definido desde tiempo temprano el contenido invariable de la Renta del Tabaco. Su historia sin embargo distaría mucho de ser inmóvil. Tras su establecimiento en 1636 y durante el siglo XVII, la Renta fue administrada por un único arrendatario. Un arrendamiento de por mayor tenía importantes ventajas, pero suponía un riesgo financiero alto. Entre 1700 y 1701 quebraron sucesivamente tres arrendatarios generales. La situación no era nueva, ya había ocurrido algo similar en 1684, cuando ningún arrendatario quiso arriesgarse a pujar por la Renta. Entonces la Real Hacienda actuó de forma subsidiaria y se hizo cargo de la organización general de la renta abandonada, así como de contratar con los arrendatarios de por menor o provinciales las parcelas territoriales en las que se subdividía el estanco. Esto era algo, por otra parte, que solía ocurrir con relativa frecuencia en los arrendamientos de rentas reales. En 1687 la Renta se había recuperado lo suficiente como para que otro arrendatario pujase por ella. Pero en 1701, la Real Hacienda no tuvo la intención de volver a confiar, al menos de momento, en un nuevo arrendatario general. De modo que así quedó, con el inicio del nuevo siglo, la situación administrativa de la Renta para las siguientes décadas, como una fórmula mixta de administración pública y privada. La guerra de Sucesión y el panorama político subsiguiente abrió nuevas posibilidades de desarrollo a esta renovada Renta del Tabaco. El estanco se extendió a los territorios de la Corona de Aragón, como consecuencia de la pérdida de su régimen foral. Igualmente se implantó en las plazas africanas y en las islas Canarias, y se llegó a diversos arreglos con las provincias vascas y con el reino de Navarra, de manera que sus regímenes forales no perjudicasen al engrandecido monopolio real del tabaco. Algunas décadas más tarde la fórmula del estanco saltó al otro lado del océano, implantándose distintos monopolios independientes entre sí en los reinos de Indias. Está claro que, a los ojos de los gobernantes españoles y sus asesores, la fórmula funcionaba.

Pero antes de que esa última fase expansiva tuviese lugar, la Renta experimentó el momento más importante de su particular historia. El 20 de diciembre de 1730, una real cédula declaró abolidos todos los arrendamientos de la Renta del Tabaco a partir del primer día del año siguiente. Todas las administraciones provinciales deberían administrarse a partir de entonces de cuenta de la Real Hacienda. La transformación de la Renta del Tabaco en un ramo plenamente integrado en la administración del Estado fue un episodio señalado en un proceso más general por el cual todas las rentas reales fueron poniéndose en administración directa de cuenta de la Real Hacienda. La explicación de por qué se produjo el cambio en el caso del Tabaco y por qué se produjo en 1731 y no antes y no después es bastante problemática. La opinión contraria a los arrendamientos es común en la mayoría de los escritores económicos de la época, como Uztáriz, Carvajal o Moya. Entre la documentación gubernativa de la Renta es posible encontrar así mismo numerosos juicios de valor acerca de los arrendamientos, en general negativos. En realidad, no se trata de un debate nuevo; la discusión sobre ambos modelos de ges­tión late a lo largo de toda la edad moderna, pero durante el siglo XVIII la tendencia es en general propensa a la supresión de los intermediarios financieros, tanto en España como en Europa. El momento histórico de finales de los años veinte es particularmente propicio. En primer lugar, hemos de hacer referencia a un episodio ciertamente extemporáneo en la España del siglo XVIII y de consecuencias perturbadoras para el estanco del tabaco. Me refiero a la gran sacudida antijudai­zante que desató la Inquisición en los años veinte. Una parte muy conside­rable de los arrendatarios del Tabaco era de origen judeoconverso, y muchos de ellos fueron procesados durante esta persecución. Las causas y factores que desencadenaron este repentino furor inquisitorial han sido objeto de estudio por parte de la historiografía. Desde nuestro punto de vista, resulta muy atractivo establecer lazos de causalidad entre esta úl­tima gran persecución de judaizantes y el proceso de estatalización de la Renta, pero no habiendo encontrado ninguna evidencia, ni siquiera insi­nuada, lo único que podemos afirmar es que se trató de un hecho traumá­tico para el estanco que obligó en, primera instancia, a articular un engo­rroso sistema de concordias con el Santo Oficio para garantizar la conti­nuidad de las administraciones embargadas. Más tarde se proscribió seve­ramente el arrendamiento a cualquier sospechoso de tener ascendencia hebraica, y todo esto por último hizo tal vez sopesar seriamente la necesidad de que el Estado asumiese la gestión, es decir, la propiedad directa y sin matices, de sus propios recursos de financiación. Además estos hechos fueron, en opinión de algunos investigadores, expresión de la debilidad terminal de toda una generación de financieros judíos o de ascendencia judía que dominaron los grandes negocios hacendísticos durante el siglo XVII en muchos países europeos. No hubo propiamente un reemplazo para estas grandes casas y los negocios financieros fueron adquiriendo una naturaleza netamente distinta en el siglo de las luces. Finalmente, los cambios políticos de mediados de la década de los veinte, momento en el que después de quedar en evidencia la política aventurista de personajes como Alberoni y Ripperdá, al servi­cio de los proyectos exteriores de Isabel de Farnesio, se impuso una política más centrada en los intereses nacionales españoles, con José Patiño como elemento más significado en las cuestiones económicas, cuyo programa hacendístico, más que a la materia tributaria, se dirigió fundamentalmente a la reorganización administrativa.

A partir de 1726 se puso en marcha un vasto programa de reformas, que alcanzaría un primer momento culminante en 1731, con el decreto de universal administración. Comenzó a continuación el proceso de transición, en el cual se discutió si dejar a los arrendatarios en sus puestos con la nueva planta, lo que significaba continuar en gran me­dida con el sistema anterior, aunque los elementos provinciales estuviesen en lo sucesivo más estrechamente controlados, o bien, remover a todo el antiguo personal e introducir funcionarios regios completamente ajenos a las redes privadas. Todo parece indicar que los dirigentes del estanco, sensatamente, se incli­naron por soluciones transaccionales, adaptadas a la situación particular de cada administración. A pesar del carácter taxativo de la legislación, la Renta no pudo cambiar de golpe dinámicas de gestión de más de un siglo de antigüedad, máxime cuando ni siquiera pudo prescindir de la mayoría o de muchos de sus antiguos gestores. Sin embargo, registramos la paulatina introducción de toda una serie de elementos e instrumentos que de forma progresiva pero inexorable irían acomo­dando la Renta del Tabaco a los modelos ideales de administración buro­crática weberiana, incluso con la permanencia física de los antiguos protagonistas. Nos referimos a fórmulas como la de las tres llaves, la tríada administrativa (administrador, tesorero, contador) y la institución de la visita provincial y de la visita general. Se trataba de prácticas habituales en otros ramos de la Administración y que significaron la única modificación institucional de verdadera importancia en la nueva Renta estatalizada. Pero todavía más importante que todo lo anterior fue la creciente y exhaustiva codificación de todo lo relativo al funcionamiento de la Renta, que nos desvela un nuevo espíritu en la gestión del estanco, en el que la eficien­cia no se mide por un criterio propiamente mercantil, de búsqueda smit­hiana del beneficio de cada cual para obtener el beneficio global de la Renta, sino que, por el contrario, lo eficiente es la adecuación de la prác­tica a lo escrito, a lo establecido normativamente. Esta disciplina es la que permitió al Estado mantener una organización de tan extensa e intensa implantación, desproveyendo al mismo tiempo a sus actores, a sus depen­dientes, de interés económico directo sobre la actividad mercantil que estaban realizando.

Dicho esto, queda claro que era necesario realizar un acercamiento a los actores mismos. No se trataba de hacer un análisis prosopográfico en toda regla –no era posible dentro de los límites de la investigación-, sino más bien una aproximación a los perfiles medios de los actores de la Renta a partir de 1701, clasificándolos en tres niveles: directivos, subalternos y cuadros de base. El análisis de los actores en las primeras etapas seiscentistas de la Renta resulta sencillo puesto que se desenvuelve en los términos básicamente crematísticos. Si habíamos dicho que la Renta del Tabaco era para el rey sinónimo de dinero, lo mismo se puede decir del complejo entramado financiero que la puso en funcionamiento durante el siglo XVII. Sin embargo, esta lógica meramente mercantil se empieza a matizar a partir de 1701. Los intereses de los actores de la Renta ya no pueden tasarse tan fácilmente en el precio del arriendo. Entran en juego otros elementos, que sin dejar de estar presentes anteriormente, durante el siglo XVII, en la centuria dieciochesca se perfilan como mucho más concluyentes. En los cuadros más ele­vados (superintendentes y directores), encontramos una serie de motiva­ciones personales dentro de estrategias familiares, en las que se sopesan los intereses financieros, políticos y honoríficos, que forman un todo in­separable y solidario de mutuas influencias y beneficios. En los elementos subalternos (administradores provinciales y de partido), que a partir de 1731 se incorporan a la planta estatalizada, el juego financiero, político y honorífico se da a una escala más modesta, y en él ya podemos regis­trar plenamente comportamientos propios del funcionario de carrera. En los cuadros de base (estanqueros, guardas del resguardo) pesó de forma muy determinante el régimen privilegiado con el que se dotó al personal empleado de la Renta, ya que éste fue un incentivo tan poderoso como el mismo salario o las posibilidades de ascenso profesional. Los actores de la Renta se fueron convirtiendo, por lo tanto, cada vez más en funcionarios de carrera en vez de en empresarios o agentes comerciales.

La Renta del Tabaco fue consolidando en su solidez institucional una Real Hacienda más potente y estructurada. La Renta del Tabaco fue haciendo, en definitiva, Estado. Sin embargo, no nos encontramos tanto con un programa previo de fortalecimiento del Estado, como con simplemente el deseo del rey de obtener más dinero de la forma más eficiente y el objetivo de los gestores implicados de alcanzar más y mayores beneficios económicos, políticos y sociales. Sin embargo, no cabe ninguna duda de que la más significativa consecuencia de todo el proceso fue precisamente un cada vez mayor fortalecimiento del Estado. De tensiones como las que se dieron en el Tabaco fueron surgiendo poco a poco formas más modernas de organización fiscal, fue abriéndose paso el gran Leviatán de la contemporaneidad.